刺史制度是重要的地方監察制度。刺史制度是維護皇權的有力手段，對於加強中央對地方的監督和控制，發揮了重要的作用。但刺史制度在形成和演變的過程中逐漸地方官化。刺史制度的每次變化有其特定的、具體的原因，而且有根本原因。考察刺史制度對於探討兩漢行政權與監察權的關係，以及進一步探索中央集權與地方分權都有著重大的意義。
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刺史制度，作為皇室地方政府所實行的一種較為完備、系統的監察制度，有其產生、形成的歷史過程。
刺史制度是對監御史制度的繼承。千古時代統一六國以後，建立了一套地方監察制度——監御史制度。在地方上，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”。監，亦稱“監公”，或稱監御史、監郡御史、郡監等。監御史的地位可以和郡守、郡尉並稱，其主要職責是“掌監郡”，即負責監察郡守等人的行政事務。
秦時為御史，立柱下方書。
周秦皆有柱下史，謂御史也。所掌及侍立恆在殿柱之下，故老子為周柱下史，今蒼在秦代亦居斯職。
“秦時無刺史，以御史監郡。”
據此可知秦代御史分為兩部分，一部分在中央，另一部分到地方擔任監察職務。監御史一般不對縣一級的行政事務進行監察。
對縣一級的行政監察作為郡守的職責而成為郡守行政權的一部分。
監御史制度曾經一度被取消。究其原因，至少有以下幾點：
一、在經濟方面，經過不良皇朝的殘暴統治，再加上長期的戰爭，經濟凋敝。當時的經濟狀況，是“漢興，接秦之弊，諸侯並起，民失作業，而大飢謹。凡米石五千，人相食，死者過半。高祖乃令民得賣子，就食蜀漢。天下既定，民亡蓋藏。自天子不能具醇駟，而將相或乘牛車。”恢復經濟是政府的當務之急，應該調動地方的積極性，加強地方的自主權，因此沒有設定監御史。
二、在政治方面，漢政府和異姓諸侯王之間矛盾尖銳，和匈奴衝突嚴重，平城白登山之圍幾乎使數十萬漢軍全軍覆沒，漢政府致力於解決地方割據勢力和匈奴問題，無暇顧及地方監察問題。
三、在情感方面，劉邦曾經和功臣同甘共苦創業，在感情上是很深的。不派人監察地方，既是對地方官員的信任，也是為了顯示“（吾）與天下豪士賢大夫共定天下，同安輯之……吾與天下賢士功臣，可謂亡負矣。”的誠意。但漢高帝不設定監御史，使得地方監察制度成為空白，對郡國的過分放縱，不事監察，終使諸侯坐大，給他的繼承者們留下了一個頑症。
惠帝時期
重新設定了監御史。當時經濟有了很大程度的恢復，異姓王已被消滅，匈奴威脅稍微減輕，而且惠帝與地方官員的關係遠不如劉邦時期密切，所以政府加強了對地方的監察。
中央並且以明確的法律條文對恢復的監御史的職權做了規定，使監御史成為單純的地方監察官，而不是像秦朝監御史那樣在監察之外還有很多職權。
惠帝三年，相國奏監御史監三輔、郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾無罪者敢為逾侈及弩力十石以上者，非所當服者，凡九條。
對於監御史設定的範圍，有的學者認為是僅僅限於三輔地區。其實原文中的“三輔郡”不應該連讀，而應該讀作“三輔、郡。”惠帝時期監御史設定的範圍應該是全國各郡。由於諸侯王權力大、地位特殊，所以沒有在王國內設定監御史。監御史每年要定期到中央彙報工作，“常以十月奏事，十二月還監。”為了防止他們與郡守勾結，還要每兩年輪換一次，“監者二歲更之”。但是很多監御史翫忽職守，有的還跟郡守等相互勾結，對郡守等包庇縱容，工作很不力。
於是在監御史制度之外設定了一套新的地方監察制度——丞相史出刺制度，和監御史制度並行。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺，並督監察御史”。文帝派出丞相史出刺，使之監察太守和監御史。
關於丞相史的地位是這樣介紹的，“丞相初置吏員十五人，皆六百石，分為東西曹。東曹九人出督州為刺史”，看來是九位丞相史每人監察九州中的一州，這就奠定了武帝時期刺史制度的基礎，形成了刺史制度的雛形。
丞相史是丞相的屬官，對丞相負責，而不象刺史那樣對御史大夫負責，看來丞相史學出刺制度也讓丞相增加了一定的監察職權，擴大了丞相的權力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，屬於臨時派遣的官員，不是經常設定的，而且，兩套監察制度並行，職事重疊交叉，容易出現互相推諉扯皮等問題，顯然，這種制度很難有效地監察地方，不能為後世所效法，地方監察制度有待於進一步完善。刺史制度就相應而生。
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初分十三州，假刺史印綬，有常治所。常以秋分行部，御史為駕四封乘傳。到所部，郡國各遣一吏迎之界上，所察六條。”刺史的職權，有明確的規定，即“奉詔六條察州”，那六條是：
一、“強宗豪右，田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡”，即限制地方大族兼併土地，反對其橫行鄉里。
二、“二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。”即打擊地方高階官員的以權謀私的不法行為。
三、“二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。”即打擊地方高階官員執法不公平。
四、“二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵玩”，即打擊地方高階官員在察舉士人時偏向親己。
五、二千石子弟恃怙榮勢，請任所監”，打擊地方高階官員子弟不法。
六，“二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令”，打擊地方高階官員和地方大族相互勾結。